Preavviso di fermo: a chi va notificata l’opposizione? (Cass. Civ. sez. III sent. 08/11/2018 n. 2852

Il D.Lgs. n. 150/2011, art. 6 cc. 8 e 9, in tema di opposizione a sanzioni amministrative, sancisce una deroga al R.D. n. 1611/1933, art. 11 c. 1 sull'obbligatorietà della notificazione all'Avvocatura dello Stato degli atti introduttivi di un giudizio contro le amministrazioni erariali.

Tuttavia l’opposizione a fermo amministrativo (provvedimento dalla natura afflittiva e non espropriativa), assume i caratteri di un’azione di accertamento sulla pretesa creditoria.

Ci si domanda pertanto se possa esso costituire o meno eccezione al suesposto principio generale sancito dal al R.D. n. 1611 del 1933.

A seguito di violazioni del codice della strada, venivano irrogate sanzioni amministrative avente ad oggetto il fermo di alcuni beni mobili. All'esito dell’impugnazione, veniva dichiarata l’l'illegittimità del procedimento di fermo amministrativo e annullato il relativo preavviso.

La sentenza, appellata, veniva confermata in secondo grado.

La sentenza resa in secondo grado veniva impugnata in Cassazione.

La questione posta all'attenzione della Corte di Cassazione, che ha assorbito i motivi di ricorso era la seguente.

Il Ministero dell'Interno e le Prefetture coinvolte lamentavano la nullità della notificazione dell'atto di citazione introduttivo del giudizio, nonché del successivo atto di appello, proposto dalla società di riscossione, poiché questi venivano entrambi notificati direttamente presso le amministrazioni periferiche e non invece presso l'Avvocatura distrettuale dello Stato, presso cui dette amministrazioni sono domiciliate ex lege, ai sensi dell'art. 144 c.p.c.- Solamente il ricorso per cassazione è stato invece notificato al Ministero dell'Interno presso l'Avvocatura dello Stato, oltre che alle due prefetture.

La Cassazione ravvisava la fondatezza del motivo, accogliendo l’appello.

Richiamando le SS.UU. (SS.UU, Ord.a n. 15354 del 22/07/2015), la Corte ha affermato che il fermo amministrativo di beni mobili registrati ha natura non di atto di espropriazione forzata, bensì di misura puramente afflittiva volta ad indurre il debitore all'adempimento; con la conseguenza che la sua impugnativa, sostanziandosi in un'azione di accertamento negativo della pretesa creditoria, segue le regole generali del rito ordinario di cognizione in tema di riparto della competenza per materia e per valore. In tal senso le SS.UU. si sono pronunciate con Sentenza n. 10261 del 27/04/2018.

Sebbene i due precedenti siano stati pronunciati nell'ambito di ricorsi per la regolazione della competenza, il principio affermato in ordine alla qualificazione della natura del giudizio di impugnazione del preavviso di fermo amministrativo è stato declinato in termini talmente ampi da avere ricadute non solo sull'individuazione del giudice competente, ma anche sul piano della disciplina generale dell'azione e, quindi, della legittimazione e della rappresentanza processuali.

La questione posta oggi all'attenzione della Corte riguardava chi dovesse essere il soggetto notificato dell’impugnazione del provvedimento amministrativo, pertanto – valendo le regole ordinarie – occorrerà far riferimento all'art. 144 c.p.c., integrato con il R.D. 30/10/1933 n. 611, art. 11 c. 1, come modificato dalla L. 25/03/1958 n. 260, art. 1, che così dispone: "tutte le citazioni, i ricorsi e qualsiasi atto di opposizione giudiziale, devono essere notificati alle Amministrazioni dello Stato presso l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto ha sede l'autorità giudiziaria dinanzi alla quale è portata la causa, nella persona del Ministro competente"; il successivo secondo comma aggiunge: "ogni altro atto giudiziale e le sentenze devono essere notificati presso l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto ha sede l'autorità giudiziaria presso cui pende la causa o che ha pronunciato la sentenza".

La Corte osservava sul punto come le disposizioni in commento utilizzassero espressioni di contenuto inequivoco, tali da far intendere che nelle ipotesi ivi considerate la notificazione presso l'Avvocatura dello Stato è la sola praticabile (Sez. L, Sentenza n. 7315 del 16/04/2004). Sicché alla stessa è possibile sottrarsi solo nelle ipotesi particolari in cui il legislatore ha inteso espressamente derogare alla regola generale posta dal R.D. n. 611 del 1933, art. 11. Soltanto in tali evenienze, pertanto, troverà applicazione la previsione sussidiaria contenuta nell'art. 144 c.p.c. c. 2 che contempla le modalità di notificazione dell'atto direttamente all'amministrazione destinataria.

Di conseguenza la notificazione dell'atto introduttivo di un giudizio eseguita direttamente all'Amministrazione dello Stato e non presso l'Avvocatura distrettuale dello Stato, nei casi nei quali non vi è deroga alla regola di cui al R.D. n. 1611 del 1933, art. 11, deve ritenersi nulla, conseguentemente suscettibile di rinnovazione ai sensi dell'art. 291 c.p.c., ovvero di sanatoria, qualora l'Amministrazione si costituisca (vds Sez. 6 - 2, Ord. n. 21574 del 2017, non massimata).

Sebbene il D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 6 cc. 8 e 9, in tema di opposizione a sanzioni amministrative, rappresenti una deroga al R.D. n. 1611 del 1933, art. 11 c. 1, sull'obbligatorietà della notificazione all'Avvocatura dello Stato degli atti introduttivi di un giudizio contro le amministrazioni erariali (SS.UU., sent. n. 599 del 24/08/1999; Sez. 2, sent. n. 14279 del 19/06/2007), la Cassazione ha ritenuto che tali deroghe non potessero trovare applicazione nel caso in esame.

Infatti, poiché l'azione dell'impugnazione del preavviso di fermo deve essere qualificata come azione di accertamento negativo, e non già quale opposizione ad ordinanza-ingiunzione, la stessa non è inquadrabile nell'alveo del D.Lgs. n. 150 del 2011, artt. 6 e 7, poiché la deroga al R.D. n. 1611 del 1933, art. 11, c. 1, è prevista dalla legge solamente per tale specie di giudizi oppositivi, l'impugnazione del preavviso di fermo amministrativo, per qualsiasi ragione sia stata proposta, resta soggetta alla regola generale di cui all'art. 144 c.p.c. c. 1.

La Cassazione enunciava pertanto il seguente principio di diritto: l'impugnazione del preavviso di fermo amministrativo previsto dal D.P.R. n. 602 del 1973, art. 86, avendo natura di ordinaria azione di accertamento negativo della pretesa creditoria, segue le regole generali del rito ordinario di cognizione, con la conseguenza che ad essa è applicabile la previsione di cui al combinato disposto dell'art. 144 c.p.c. c. 1 e del R.D. n. 1611 del 1933, art. 11 c. 1, in forza del quale l'atto introduttivo del giudizio nei confronti di un'amministrazione dello Stato deve essere notificato presso l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto ha sede l'autorità giudiziaria competente, con esclusione della deroga prevista dal D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 6, c. 9, e art. 7, c. 8, valevole solamente per i giudizi di opposizione ad ordinanza-ingiunzione e di opposizione al verbale di accertamento di violazione del codice della strada.

Nel caso in esame, accertata pertanto la nullità della citazione, poiché effettuata presso le articolazioni territoriali delle Prefetture, in un caso diverso da quelli previsti dal D.Lgs. n. 150 del 2011, artt. 6 e 7 e non presso le Avvocature Distrettuali (visto che il soggetto passivo era il Ministero dell’interno), accertato la mancata sanatoria del vizio tramite rinnovazione o costituzione del convenuto, la Corte cassava la sentenza, rinviandola al primo giudice.